ASPECTS INSTITUTIONNELS
VUE D’ENSEMBLE
Dans les programmes de filet de sécurité, la prise d’arrangements institutionnels est essentielle
à l’exécution d’activités faisant appel à de multiples acteurs et secteurs. Certains programmes de filet de sécurité sont en effet exécutés à la fois par le gouvernement national et les autorités municipales ; sous-traités à des organismes privés ou encore réalisés en lien avec d’autres programmes et secteurs, ceci de façon à s’assurer que les services aux bénéficiaires sont disponibles. Plusieurs programmes de filet de sécurité reposent sur une coordination intersectorielle
-- par exemple entre les ministères de la Santé et de l’Éducation pour les transferts monétaires conditionnels (TMC) et entre les ministères de l’Éducation et du Travail pour les programmes d’emploi -- et une coordination institutionnelle (par ex. entre les paliers fédéral ou étatique, les autorités municipales et les structures communautaires). Les types et les niveaux de coordination sont soumis aux arrangements institutionnels.
APERÇU
Puisque l’exécution de nombreux programmes fait appel à différents acteurs (ministères, organismes, entreprises, etc.), la coordination des processus, le respect des échéances et une exécution de haute qualité par chaque acteur sont essentiels au déroulement efficace du programme. Les questions clés à considérer dans la coordination des acteurs impliqués dans l’exécution de programmes de filet de sécurité sont notamment les suivantes : z z
Les activités, les échéances et les normes de qualités relatives à chaque partie prenante doivent avoir été clairement définies. Il est par exemple possible que les décisions budgétaires soient prises au niveau national, que le ciblage soit effectué au niveau des états et que le suivi du programme soit effectué au niveau local
(voir l’exemple de la Tanzanie ci-dessous). Idéalement, chaque acteur participant devrait être considéré comme un sous-traitant et des indicateurs spécifiques de performance devraient lui avoir été assignés. z z
Les mesures incitatives sont nécessaires à la motivation des exécutants et à leur imputabilité en matière d’atteinte des résultats du programme. Les incitatifs politiques et économiques permettent de s’assurer que les institutions et les parties prenantes sont intéressées à assumer leur rôle. Certains programmes, celui du Brésil par exemple, rémunèrent les activités qui contribuent à une coordination efficace. Puisqu’une bonne coordination favorise une meilleure exécution, les autorités nationales, étatiques et municipales pourront également bénéficier des retombées politiques du programme (voir l’exemple du Brésil ci-dessous) z z
Les programmes de filet de sécurité doivent identifier les personnes autorisées à prendre des décisions sur les fonctions du programme ou à détenir des informations stratégiques (dans les bases de données, les systèmes de gestion de l’information, etc.). z z
Chaque type de statut légal d’un programme a des implications distinctes. Par exemple, les programmes régis par une loi sont généralement plus stables (moins vulnérables aux changements politiques) mais moins flexibles. Dans ce cas, un tout petit
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changement au niveau des allocations pourrait demander une modification de la loi. Les programmes régis par décret ou ordre exécutif sont plus sensibles aux retournements politiques, mais également plus flexibles. Dans leur cas, un changement mineur au programme peut généralement être effectué directement dans le manuel d’exécution, sans recours à une nouvelle loi.
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Les modes de contractualisation peuvent aussi avoir différentes implications. Par exemple, les contrats à long terme sécurisent les organismes retenus et les encouragent à investir dans les coûts initiaux. Dans plusieurs pays cependant, il n’est pas possible de signer des contrats pluriannuels en raison du fait que les budgets gouvernementaux sont élaborés sur une base annuelle. Les protocoles d’accord ou les arrangements intergouvernementaux peuvent alors servir d’alternative à une offre de contrat formel. Même si ces dispositifs permettent de gagner du temps au niveau de la coordination et du processus de contractualisation, ils doivent néanmoins garantir la mise en place de services efficaces et à moindre coût.
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Les résultats d’un programme dépendent fréquemment de l’accès des participants à des services, des avantages et/ou des programmes complémentaires de haute qualité (par ex. santé et éducation dans un mécanisme de transfert monétaire conditionnel). En République dominicaine (voir l’exemple ci-dessous), le programme de transfert monétaire conditionnel finance les services d’éducation et de santé et appuie la coordination des appuis. z z
La coordination interinstitutionnelle et intersectorielle permet de s’assurer que les interventions des différents acteurs sont synchronisées. Par exemple, pour que le travail avec les différents organismes soit plus facile, il doit y avoir harmonisation des échéances, des exigences en matière de rapport (fréquence, indicateurs, etc.) et des décisions budgétaires. Les règles opérationnelles peuvent aider à la coordination des processus, par exemple par l’identification de responsables sectoriels et institutionnels à chaque palier gouvernemental, l’introduction d’indicateurs clés et le respect d’un calendrier d’activités.
CONSIDÉRATIONS CLÉS
z z z z volonté politique en matière de coordination intersectorielle. Cependant, il est important que cette coordination soit enchâssée dans une loi, un décret, des règles budgétaires, etc., ceci afin d’assurer l’appui politique continu des différents acteurs.
z z sont impliqués dans l’exécution d’un programme.
z z ses, des changements dans les besoins du programme, de la participation des parties prenantes et du leadership du gouvernement. z z che dépend de plusieurs facteurs, notamment de la compétence du personnel, des budgets disponibles et des résultats atteints lors de l’exécution d’autres programmes par les responsables aux paliers national, étatique et municipal. z z faible capacité institutionnelle peuvent se tourner vers le secteur privé ou des fournisseurs de services non gouvernementaux (régis par le gouvernement cependant). Le renforcement de la capacité des institutions et du personnel impliqués dans l’exécution du programme est essentiel au bon fonctionnement de ses processus.
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EXEMPLES D’ARRANGEMENTS INSTITUTIONNELS DANS LES PROGRAMMES DE FILET DE SÉCURITÉ
Brésil : Incitatifs politiques et économiques
Description
Au Brésil, le programme décentralisé de transferts monétaires conditionnels Bolsa Familia utilise un système d’incitatifs financiers basé sur la performance pour encourager les municipalités à bien exécuter les activités dont elles sont responsables. Les municipalités reçoivent ces incitatifs financiers en fonction d’une note de performance basée sur un index de gestion décentralisée qui évalue la qualité de leurs tâches, notamment la mise à jour du registre des bénéficiaires et la vérification du respect des conditions d’allocation. Les incitatifs financiers sont transférés par le gouvernement national aux municipalités en fonction de l’index et du nombre de ménages bénéficiaires touchés.
Les municipalités peuvent améliorer leur capital politique si elles ont bien exécuté les transferts monétaires conditionnels versés sur leur territoire. Une étude portant sur le programme de transferts monétaires conditionnels Bolsa Escola
(qui a précédé le Bolsa Familia) a révélé que plus le nombre d’enfants bénéficiaires avait été important, meilleures
étaient les chances de réélection du maire en exercice. En outre, cette corrélation positive était apparue en dépit du fait que le Bolsa Escola était un programme fédéral. Par conséquent, les maires chargés de l’exécution décentralisée du programme, et en ce sens perçus par les bénéficiaires comme des intermédiaires efficaces ont tiré un certain bénéfice politique de leur implication. L’étude a également démontré que les maires qui n’avaient pas correctement ciblé le programme ou n’avaient pas mis en place un mécanisme de rétroaction et d’expression des griefs en avaient payé un prix politique élevé. Ceci prouve l’efficacité de la responsabilisation politique en matière de gains électoraux ou de sanction.
Tanzanie : Définition des rôles et des responsabilités dans l'exécution d'un filet de sécurité
Description
LLe Fonds d’Action Sociale de la Tanzanie met en œuvre des programmes de travaux publics décentralisés. Son manuel d’exécution décrit en détail des rôles et responsabilités de chaque organisme impliqué au niveau national, local et villageois.
Au niveau national, le comité de pilotage fournit toutes les directives politiques générales, endosse les sous-projets communautaires vérifiés par les experts sectoriels et évalue les rapports de progression ; l’équipe d’experts sectoriels s’assure que les sous-projets sont conformes aux règles et normes sectorielles et l’unité de gestion assure la conduite des activités courantes.
Au niveau local, les autorités locales assurent la gestion du projet, approuvent les sous-projets et en supervisent l’exécution ; le comité des finances est responsable de l’approbation des sous-projets communautaires, et l’équipe de gestion du conseil est chargée de la revue des demandes de sous-projets, du ciblage des communautés qui feront l’objet d’une évaluation participative, de la fourniture d’appuis techniques, du suivi des sous-projets en cours d’exécution, de la supervision des activités et de l’entretien.
Au niveau communautaire, l’assemblée villageoise endosse les manifestations d’intérêt des bénéficiaires, met en place un comité de gestion communautaire et reçoit puis discute les rapports de progression des sous-projets ; le conseil villageois valide le comité de gestion communautaire élu par l’assemblée villageoise et supervise les sousprojets ; et le comité de gestion communautaire exécute les sous-projets selon les directives figurant au manuel de gestion des sous-projets communautaires.
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République dominicaine : Assurer la complémentarité des services
Description
Le gouvernement de la République dominicaine a mis en place un nouveau cadre institutionnel qui devait permettre au programme de transferts monétaires conditionnels Solidaridad de bénéficier d’un processus décisionnel interinstitutionnel et intersectoriel amélioré et de corriger la fragmentation de la politique sociale antérieure. Ce nouveau cadre a permis la création de deux comités importants, soit le Comité interinstitutionnel de transferts monétaires conditionnels regroupant les instances chargées du ciblage, de l’exécution et du paiement des transferts et le Comité intersectoriel de transferts monétaires conditionnels réunissant des représentants de Solidaridad et des Ministères de la Santé, de l’Éducation, du Plan et des Finances chargés de discuter des questions de planification et de budget. Ce Solidaridad réactualisé fonctionne donc maintenant sur la base d’un effort conjoint, ce qui lui permet d’atteindre des résultats concrets en matière de coordination.
Le Comité intersectoriel a apporté des améliorations dans la programmation et la budgétisation qui ont permis d’éliminer les lacunes en santé et en éducation et d’assurer une fourniture de services fiable aux bénéficiaires de Solidaridad. L’estimation anticipée des ruptures de services et des contraintes au niveau de l’offre attribuables une demande croissante de services a contribué à la gestion améliorée des budgets disponibles. Le Cabinet Social et le Ministère des
Finances et de l’Économie ont en effet inclus les fonds nécessaires à l’élimination des ruptures de services dans la Loi sur le Budget National de 2010. Le Comité intersectoriel de transferts monétaires conditionnels a facilité la communication entre les ministères pour que les fonds soient versés dans les délais requis.
Le comité a également appuyé le renforcement des capacités des directeurs régionaux et /ou de district des Ministères de la Santé et de l’Éducation ainsi que du personnel de Solidaridad, avec un accent sur le nouveau manuel d’exécution.
LES RESSOURCES
Human Development Network, Social Protection Unit, International Policy Centre for Inclusive Growth. 2008. “Legislative Arrangements for Cash
Transfer Programs in Various Countries in the Regions.” World Bank, Washington, DC.
Lindert, Kathy, Anja Linder, Jason Hobbs, and Bénédicte de la Brière. 2007. “The Nuts and Bolts of Brazil’s Bolsa Familia Program: Implementing
Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context—Chapter 4 on Institutional Roles.” Social Protection Discussion Paper 0709, World Bank,
Washington, DC.
Subbarao, Kalanidhi, Carlo del Ninno, Colin Andrews, and Claudia Rodríguez-Alas. 2010. “The Design and Implementation of Public Works Programs: A Toolkit for Practitioners.” Draft. Social Protection Discussion Paper, World Bank, Washington, DC.
Pour accéder à des liens vers des ressources et des publications, allez àworldbank.org/safetynets/ publications. Pour des études de cas et de filet de sécurité “Howto”, s’il vous plaît visitez worldbank.org/safetynets/howto.
