les
dans la pratique
Comment améliorer la mise en œuvre des programmes forestiers nationaux
V
oilà plus d’une décennie, les pays reconnaissaient officiellement l’importance des cadres intégrés
de politique forestière pour la gestion durable des forêts (GDF) et convenaient d’une approche
commune, connue sous le nom de programmes forestiers nationaux (PFN). Plusieurs démarches
étant reconnues comme valables, les pays ont aussi adopté une série de principes pour guider l’élaboration
et la mise en œuvre des PFN. Aujourd’hui, des processus de PFN sont en cours dans plus de 130 pays.
Pour mieux comprendre comment fonctionnent les PFN dans la pratique, la FAO et le Mécanisme pour
les PFN ont réalisé en 2010 des enquêtes dans différents pays. La présente note d’orientation synthétise
les résultats de ces enquêtes, c’est-à-dire les expériences acquises et les enseignements tirés en vue
d’améliorer leur mise en œuvre future.
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Un cadre de gouvernance intégré pour les activités liées aux forêts est
essentiel pour promouvoir la gestion durable des forêts.
Plusieurs problèmes émergents – comme le changement climatique, la mise en application de la
législation forestière et l’économie « verte » - pourraient avoir un impact direct sur les modes de gestion et
d’utilisation des forêts. Les initiatives nationales et sous-nationales liées aux forêts se sont multipliées et il
est plus que jamais nécessaire de renforcer la cohérence et la coordination entre ces initiatives. L’adoption
généralisée des PFN peut être mise à profit pour mettre au point une approche concertée pour intégrer
et coordonner les initiatives et, ce faisant, renforcer les cadres nationaux de gouvernance forestière et
accélérer la transition vers une gestion plus durable des forêts.
La plupart des pays ont établi des structures, affecté du personnel et obtenu des résultats grâce
à leurs PFN, mais peu de PFN ont réussi à coordonner toutes les initiatives touchant aux forêts
menées dans le pays, comme prévu initialement. Dans de nombreux pays, les PFN sont considérés
comme des documents de planification stratégique ou seulement comme un instrument parmi tant
d’autres. Souvent, les ressources allouées sont insuffisantes pour établir et gérer des processus de PFN
réellement complets, flexibles et efficaces. Il s’ensuit que les pays ont souvent des structures et des
processus parallèles pour des initiatives différentes et des mécanismes de coordination inefficaces.
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politiques et des plans d’action, mais plus laxistes sur la mise en
œuvre et le suivi.
Les PFN ont été conçus comme des processus itératifs à long terme. Ils comprennent la formulation
de politiques, de stratégies et de plans d’action, leur mise en œuvre, leur suivi et leur évaluation, et
les ajustements qui en découlent pour répondre aux besoins émergents. Dans beaucoup de pays, les
processus PFN ont été utiles pour élaborer ou réviser les politiques et plans d’action forestiers. La majorité
des déclarations nationales de politique forestière et des documents relatifs aux PFN ont été mis à jour
depuis 2000.
Cependant de nombreux PFN ont un gros point faible : le manque d’application des politiques qui
explique le faible impact qu’ils ont eu sur le terrain et le peu d’avantages matériels qu’ils ont générés. Les
probabilités d’application des politiques découlant des processus de PFN seront maximisées si:
l’ambition stratégique est contrebalancée par des prévisions réalistes en ce qui concerne les moyens
financiers et la capacité de mise en œuvre;
les rôles et les responsabilités des parties prenantes sont bien compris, ainsi que leurs contributions
attendues et les avantages qu’elles obtiendront;
le cadre de règlementation est cohérent avec la nouvelle politique forestière arrêtée, ou est révisé
rapidement;
il existe des plans sous-nationaux pour traduire les stratégies nationales en action, et permettre la
définition des priorités et la prise en charge au niveau local;
des résultats sont obtenus sur le terrain et sont bénéfiques pour les parties prenantes;
les résultats n’excluent pas les groupes d’intérêt légitimes et sont un gage de loyauté et de justice.
Pour garantir l’apprentissage, la mise en œuvre doit être suivie, et les politiques évaluées. Les PFN
devraient prévoir des mécanismes pour incorporer des informations en retour dans les processus en
cours de réforme des politiques, de la législation et des institutions, de manière à pouvoir adapter les
objectifs, les stratégies et les actions à l’évolution des circonstances.
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Pour être pris en charge et conduits par les pays, les PFN doivent avoir
les capacités et l’autorité voulus.
Dans le dialogue international sur les forêts, les pays ont fait de la souveraineté et de la conduite nationales
un principe clé des PFN. Globalement, ce principe est respecté: la majorité des pays affirment prendre en
charge et diriger leurs programmes forestiers nationaux.
Alors que les donateurs et les partenaires de développement contribuent souvent dans une large mesure
à promouvoir les processus des PFN, ils risquent aussi de compromettre leur réalisation. Par exemple, les
arrangements institutionnels concernant la mise en œuvre de l’appui des donateurs aux PFN font que le PFN
est considéré comme un projet plutôt que comme un processus à long terme.
Bien que les pays aient fait preuve d’initiative en établissant des PFN, les institutions qui en sont
responsables peuvent avoir des difficultés à remplir leur rôle de direction. Les PFN sont souvent dirigés par
des administrations forestières qui n’ont ni les pouvoirs ni les capacités voulus pour assurer la coordination,
la communication, les négociations, les médiations intersectorielles et une gestion intégrée du changement.
D’importantes nouvelles initiatives liées aux forêts, comme celles relatives au changement climatique, ou à
la réforme de la gouvernance et des régimes fonciers, peuvent être confiées à d’autres institutions, y compris
à d’autres ministères. Un PFN ne peut donner d’orientation stratégique que s’il assure la direction et la
coordination aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur du secteur forestier. Son organe directeur doit donc
avoir l’autorité, les capacités et la détermination voulues pour assurer la conduite nationale.
Les modèles de direction doivent être adaptés au contexte national et dictés de l’intérieur. La continuité
de la direction est subordonnée à l’engagement de ressources pour financer la structure du PFN,
engagement qui peut lui-même être considéré comme un indicateur de la volonté politique d’un pays
d’adhérer à un processus PFN. Beaucoup de pays n’accordent qu’une faible priorité au secteur forestier,
si bien que des fonds insuffisants sont affectés à la mise en œuvre des PFN. Il s’ensuit que les PFN ne
peuvent être mis en œuvre qu’au niveau local à titre pilote et qu’ils procurent des avantages aux parties
prenantes locales, mais n’en génèrent pas au niveau national.
Options pour renforcer la gouvernance au moyen des PFN:
faire en sorte que la direction des PFN soit assurée à un niveau administratif ou politique élevé, par
exemple par un organe inter-ministériel de haut niveau;
assurer une planification administrative et budgétaire adéquate, à des fins de consultation,
coordination et communication;
mettre en place des arrangements flexibles propres à promouvoir la participation durable d’une
large gamme de parties prenantes, notamment à la mise en œuvre des stratégies et des plans ;
promouvoir l’intégration des PFN dans des cadres et processus de consultation plus généraux (par
exemple sur le développement durable, le changement climatique, l’environnement et l’énergie).
Les PFN ayant une structure légère, efficace et peu coûteuse, ont plus de chances d’être durables.
Qu’est-ce qu’un PFN?
Analyse
Politiques
et stratégies
Cadres
institutionnels
Suivi et
évaluation
PFN
Législation
Mise en œuvre
Un PFN est un cadre pour l’élaboration et
la mise en œuvre de politiques forestières
globales favorisant la gestion durable
des forêts au niveau national. Ce cadre se
peuvent être regroupés en trois catégories:
souveraineté et conduite nationales,
cohérence et intégration intra et intersectorielle, et partenariat et participation.
un moyen de coordonner l’élaboration des
politiques et des stratégies et leur mise en
œuvre cohérente grâce à des lois et à des
cadres institutionnels au niveau national.
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La participation des parties prenantes est essentielle pour garantir la
Au milieu des années 90, lorsque les PFN ont été adoptés comme une approche commune pour
promouvoir la gestion durable des forêts, les pays ont souligné la nécessité d’avoir des mécanismes
participatifs appropriés pour associer tous les intéressés aux processus des PFN. Globalement, tous les
pays ont considérablement progressé dans ce domaine. Aujourd’hui, l’importance de la participation
des parties prenantes des secteurs public et privé à tous les niveaux est largement reconnue, et l’on
multiplie les efforts pour la renforcer.
Dans la plupart des pays, la participation des groupes locaux et du secteur privé aux décisions
concernant les forêts est en hausse. Néanmoins, l’accès insuffisant à l’information et le manque
d’organisation et de moyens continuent d’entraver la participation de certaines catégories de parties
prenantes – en particulier les peuples autochtones, les femmes et les groupements communautaires
locaux. La participation des parties prenantes à la mise en œuvre des politiques et stratégies dictées par
les PFN doit être accrue, par exemple, en favorisant le renforcement des capacités au sein de ces groupes.
En renforçant la participation, les PFN devraient garantir:
une intervention suffisante des acteurs politiques de haut niveau – pour maximiser les probabilités
d’adoption des recommandations “politiquement sensibles” formulées au cours de forums de
parties prenantes;
une participation adéquate (sans être écrasante) de techniciens car le manque d’expertise
technique peut conduire à des résultats difficiles à mettre en œuvre sur le terrain;
un engagement adéquat d’autres secteurs économiques;
la pleine exploitation du potentiel des acteurs de la société civile, en particulier des groupes
autochtones et des femmes;
la participation de parties prenantes du secteur privé.
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intersectorielle large
La nécessité d’une approche intersectorielle à tous les stades est un des principes convenus des PFN.
Les PFN devraient être intégrés dans des programmes plus généraux relatifs à l’utilisation durable
des terres, demandant l’intervention de secteurs comme l’agriculture, l’énergie et le développement
industriel. Ce principe est rarement respecté dans la pratique et le mandat et le rôle des PFN comme
mécanismes de coordination des activités liées aux forêts menées dans les différents secteurs ne sont
généralement pas suffisamment reconnus, faute d’une définition claire.
Dans beaucoup de pays, les autres secteurs ne sont guère enclins à participer activement à un processus
de PFN, surtout s’ils ne comprennent pas bien les avantages qu’ils peuvent en tirer. En outre, les autres
secteurs prennent rarement en considération tous les résultats des processus des PFN dans leurs
politiques ou processus de planification respectifs. En effet, dans la plupart des pays, les contributions
des produits et des services forestiers aux moyens d’existence locaux et au développement économique
plus général ne sont pas encore appréciées à leur juste valeur. Souvent les institutions forestières ne
comprennent pas bien les points de vue et les modalités de travail des autres secteurs, ou alors elles
ne consacrent pas suffisamment de temps et de ressources pour engager un dialogue avec eux, sur des
sujets importants.
Options pour promouvoir un renforcement de la participation et de l’impact au niveau intersectoriel:
produire et communiquer des données démontrant la contribution effective et potentielle du secteur
forestier à l’économie nationale et aux autres secteurs;
encourager des activités relevant conjointement de deux ou plusieurs ministères, par exemple pour
traiter des questions importantes d’intérêt commun relatives à l’environnement, à l’utilisation des
terres ou à l’énergie;
agencer l’appui des ONG et du secteur privé de manière à renforcer la coopération entre les secteurs ;
associer les responsables de la coordination des PFN à l’élaboration de politiques et de stratégies
dans d’autres secteurs ayant une incidence sur les forêts.
Un PFN solide et ambitieux avec des priorités et des engagements nationaux à long terme sera un instrument
précieux pour avancer sur la voie de la gestion durable des forêts. Il est indispensable de renforcer les liens
avec des objectifs de développement nationaux plus généraux et d’autres secteurs.
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Perspectives
Le rôle important et parfois essentiel des PFN dans l’amélioration de la gouvernance forestière et la
promotion de la gestion durable des forêts est largement reconnu. Les forêts contribuent aux moyens
d’existence de très nombreuses personnes et font partie de leur vie quotidienne. Les PFN peuvent donc avoir
des répercussions très importantes. En outre, un PFN dynamique et largement soutenu permettra au secteur
forestier de contribuer dans une juste mesure à des objectifs nationaux, tels que la bonne gouvernance, la
démocratisation, la décentralisation et le développement rural durable
Pour de plus amples informations sur les PFN dans la pratique,
on peut consulter les sites:
www.nfp-facility.org o www.fao.org/forestry
ou contacter:
Jerker Thunberg
Mécanisme pour les programmes forestiers nationaux
[email protected]
ou
Ewald Rametsteiner
FAO, Rome
[email protected]
Les appellations employées dans ce produit d’information
de position quant au statut juridique ou au stade de
développement des pays, territoires, villes ou zones ou
de leurs autorités, ni quant au tracé de leurs frontières
ou limites. La mention de sociétés déterminées ou de
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